以混改為重點(diǎn)深化國資國企改革
未來(lái)國有企業(yè)改革的思路和重點(diǎn)是要按照完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的要求，實(shí)施國有經(jīng)濟戰略性調整，優(yōu)化國有資本布局和結構，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，加快完善企業(yè)法人治理結構，建立健全以管資本為主的國資監管體制，大幅提高國有資本運營(yíng)和監管效率。
以戰略性行業(yè)為重點(diǎn)優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結構：
，加快國有經(jīng)濟布局和結構的戰略性調整。制定國有經(jīng)濟布局結構戰略性調整規劃，明確調整方向和目標。繼續按照“有進(jìn)有退、有所為有所不為”、“進(jìn)而有為、退而有序”的原則，沿著(zhù)競爭性行業(yè)和戰略性、壟斷性行業(yè)兩條線(xiàn)，加快國有經(jīng)濟布局和結構調整步伐。在一般競爭性領(lǐng)域要退足、退夠，為民間投資者“進(jìn)得來(lái)、穩得住”創(chuàng )造公平競爭環(huán)境。
在競爭性行業(yè)，國有經(jīng)濟要按照市場(chǎng)化原則，繼續適當退出和收縮戰線(xiàn)，為民間資本和民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng )造廣闊市場(chǎng)空間，有選擇性地保留的競爭性國有企業(yè)應找準市場(chǎng)定位，做強核心業(yè)務(wù)，增強對核心技術(shù)和專(zhuān)有技術(shù)的研發(fā)能力，不斷提高核心業(yè)務(wù)的競爭力，成為帶動(dòng)行業(yè)發(fā)展的核心引領(lǐng)力量。
在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，在適度加大國有資本投入力度、加強國有經(jīng)濟控制力的同時(shí)，要放寬行業(yè)準入，引導社會(huì )資本、民間資本進(jìn)入，提高相關(guān)行業(yè)競爭性業(yè)務(wù)的市場(chǎng)競爭程度，提高行業(yè)運行質(zhì)量和效率。相關(guān)國有企業(yè)要加快公司制股份制改革步伐，完善公司治理結構，提高公司現代化、規范化管理水平和企業(yè)國際競爭力。
實(shí)施國有企業(yè)分類(lèi)改革，探索實(shí)行政策性和競爭性國有企業(yè)分類(lèi)管理。推動(dòng)具備條件的國有大型企業(yè)實(shí)現整體上市，不具備整體上市條件的國有大型企業(yè)要加快股權多元化改革，必須保持國有獨資的國有大型企業(yè)要加快公司制改革，建立和完善現代企業(yè)制度，完善國有企業(yè)法人治理結構。
第二，分類(lèi)推進(jìn)國有資本布局優(yōu)化。對于競爭性行業(yè)，要加大重組整合力度，提高產(chǎn)業(yè)集中度，優(yōu)化資源配置，加快企業(yè)轉型升級，加快培育發(fā)展一批具有較強競爭力的世界一流水平跨國公司。競爭類(lèi)企業(yè)應主要根據資本投資收益，優(yōu)化國有資本投向，推動(dòng)國有產(chǎn)權流轉，淘汰沒(méi)有競爭優(yōu)勢、長(cháng)期虧損的企業(yè)，加快處置低效、無(wú)效及不良資產(chǎn)，提高競爭能力。一般競爭性行業(yè)的國有企業(yè)不作為國有資本的投資重點(diǎn)，現有企業(yè)依照市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的商業(yè)競爭規則進(jìn)行市場(chǎng)公平競爭，國家一般不給予特殊政策或項目支持。重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域應作為國有資本投資的重點(diǎn)方向，根據不同行業(yè)特點(diǎn)，加大國有資本投入，支持其在服務(wù)國家宏觀(guān)調控、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、完成政府特定任務(wù)等方面發(fā)揮更大作用。
對基本公共服務(wù)類(lèi)行業(yè)，要加大國有資本投入，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，支持其在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻。進(jìn)一步突出主業(yè)，優(yōu)化公共服務(wù)業(yè)務(wù)資源配置，增強持續經(jīng)營(yíng)能力。加快優(yōu)化國有資本戰略布局，按照制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、投資類(lèi)和科研類(lèi)等不同產(chǎn)業(yè)類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)管理和考核，促進(jìn)國企改革重組、國有資本“有進(jìn)有退”。
以建立法人產(chǎn)權制度為核心加快完善現代企業(yè)制度：
，深入推進(jìn)現代公司制改革。不論是商業(yè)類(lèi)還是公益類(lèi)國有企業(yè)，其基本屬性都是企業(yè)，都是獨立的市場(chǎng)主體，經(jīng)營(yíng)機制都必須適應市場(chǎng)經(jīng)濟的要求。要加快推進(jìn)現代企業(yè)制度建設，按照市場(chǎng)決定資源配置的要求，依法獨立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。競爭類(lèi)企業(yè)以市場(chǎng)為導向，引入社會(huì )資本，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，促進(jìn)企業(yè)體制機制創(chuàng )新，打造充滿(mǎn)生機活力的市場(chǎng)競爭主體。重要骨干企業(yè)可保持實(shí)體（集團）公司形式，具備條件的可改組為國有資本投資公司，其他企業(yè)可通過(guò)混合所有制改革或整體上市后由國有資本運營(yíng)公司持股。公益類(lèi)國有企業(yè)主要采取實(shí)體（集團）公司形式，可根據業(yè)務(wù)特點(diǎn)推進(jìn)所出資企業(yè)混合所有制改革。
積極推進(jìn)國有企業(yè)整體上市。進(jìn)一步明確政府、國資監管部門(mén)及企業(yè)的任務(wù)和責任，統籌規劃并制定相關(guān)配套政策。企業(yè)根據國家戰略和實(shí)際發(fā)展需要，在國資監管部門(mén)指導下，“一企一策”制定整體上市的整體實(shí)施方案和具體的操作細則。方案實(shí)施必須重視市場(chǎng)機制的作用，允許持股機構和企業(yè)相機決策，不設置具體的進(jìn)度要求和強制性的時(shí)間表。通過(guò)整體上市，強化資本市場(chǎng)和社會(huì )的外部監督，優(yōu)化企業(yè)股權結構和治理機制，徹底實(shí)現國有企業(yè)股權股份化、多元化，增強國有控股上市公司的激勵約束機制。
第二，進(jìn)一步加強國有企業(yè)董事會(huì )建設。董事會(huì )的機構建設與機制建設相輔相成，機構建設為機制建設創(chuàng )造條件，機制建設也帶動(dòng)機構的完善。當前國有企業(yè)董事會(huì )試點(diǎn)在機構建設方面進(jìn)展較快，為后續改革打下良好基礎，但機制建設相對滯后，拖累了國有企業(yè)公司治理的完善。下一步董事會(huì )建設應以機制建設為重點(diǎn)，推動(dòng)機構建設和機制建設協(xié)同前進(jìn)。機制建設的核心是“落實(shí)權力、理清責任、權責對等”。
充分落實(shí)董事會(huì )的權力。隨著(zhù)部分國企董事會(huì )班子不斷完善、能力不斷提高，國資管理部門(mén)可以對這些企業(yè)減少行政管理事項，切實(shí)落實(shí)董事會(huì )的權力。
完善董事的追責和免責機制。國資管理部門(mén)可以多種方式追究失職董事的責任，可以通過(guò)考核免除失職董事的職務(wù)，并向社會(huì )公示。國資管理部門(mén)作為積極的股東，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管，監管方式應從事前審批向事中和事后監管轉變。
完善重大事項的決策機制。企業(yè)董事會(huì )對重大事項應遵循“集體決策、個(gè)人擔責”的機制，避免出現“一把手”決策或者無(wú)人擔責的現象。
進(jìn)一步加強機構和人才建設。在借鑒國內外經(jīng)驗的基礎上，進(jìn)一步完善董事尤其是外部董事的選拔機制，完善董事標準，拓寬人才渠道。
第三，深化國有企業(yè)人事制度改革。深化國有企業(yè)領(lǐng)導人員管理體制改革。逐步取消國有企業(yè)的行政級別和類(lèi)行政化待遇，建立由董事會(huì )直接選聘、考核與管理經(jīng)理班子的新機制。按照現代企業(yè)制度的要求，規范企業(yè)股東會(huì )、董事會(huì )、監事會(huì )和經(jīng)營(yíng)管理層的責權。完善董事會(huì )制度，提高外部董事比例，試點(diǎn)外部董事?lián)味麻L(cháng)。落實(shí)董事會(huì )選聘、考核、獎懲經(jīng)理班子的相關(guān)職權，實(shí)現企業(yè)決策權與經(jīng)營(yíng)權的分離。
建立健全職業(yè)經(jīng)理制度。以國企高管合同制、年薪制、任期制和市場(chǎng)化選聘作為國企全面推行職業(yè)經(jīng)理人制度的突破口，逐步弱化和取消國有企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)管理人員的半行政化身份，推進(jìn)國有企業(yè)管理人才市場(chǎng)化改革，建立有進(jìn)有出、能上能下的管理人才流動(dòng)和配置機制。通過(guò)走“市場(chǎng)化”去“行政化”，打造符合現代企業(yè)要求的國企職業(yè)經(jīng)理人隊伍。構建職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)治理體系，培育統一開(kāi)放競爭有序的職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)。
加快完善企業(yè)人事和薪酬激勵制度。推進(jìn)國有企業(yè)人力資源市場(chǎng)化改革，推動(dòng)國企內部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度改革。國有企業(yè)管理人員和員工原則上都要實(shí)施市場(chǎng)化擇優(yōu)選聘，同時(shí)要完善激勵約束機制，合理確定國企干部職工的薪酬水平和職務(wù)待遇。
以完善治理為中心積極推進(jìn)國企混合所有制改革：
先要優(yōu)化混合所有制企業(yè)股權結構。把優(yōu)化股權結構作為混合所有制改革的突破口，除國有資本必須保持獨資、絕對控股的特殊國有企業(yè)外，混合所有制改革要突破“股比限制”的思維方式，改變國有股一股獨大、內部人控制局面，建立各類(lèi)股東利益風(fēng)險共擔、相互制衡約束的有效治理結構，切實(shí)轉變企業(yè)經(jīng)營(yíng)機制。
要加快在競爭性行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，優(yōu)化股權結構，著(zhù)重解決國有企業(yè)股權比例過(guò)于集中、市場(chǎng)化運行機制不健全問(wèn)題。發(fā)揮各類(lèi)資本取長(cháng)補短、相互促進(jìn)作用，實(shí)現資源的有效配置，推動(dòng)混合所有制企業(yè)從追求形式和數量的“粗放式”混合，向更為重視發(fā)展內涵和質(zhì)量的“集約式”混合轉變，真正促進(jìn)國有企業(yè)體制機制轉換和市場(chǎng)主體地位形成。
國有資本可采取相對控股或參股方式，允許非公資本持股比例超過(guò)三分之一甚至超過(guò)一半，使出資人真正到位，建立用手投票而不是“用腳投票”的機制，讓各類(lèi)股東在公司決策和治理中都能發(fā)揮應有作用。因此，從完善治理、強化激勵、激發(fā)企業(yè)活力目的出發(fā)，必須把優(yōu)化股權結構作為混合所有制改革的突破口，積極引入各類(lèi)投資者，競爭性領(lǐng)域國有資本持股比例不設下限，以市場(chǎng)為導向鼓勵企業(yè)兼并重組，根據國家戰略需要和公司發(fā)展實(shí)際設置股權結構。探索建立國有股東“金股”制度，通過(guò)約定對特定事項的否決權，確保國有資本在特定領(lǐng)域的控制力。
其次，要切實(shí)轉變混合所有制企業(yè)激勵約束機制。混合所有制改革不僅僅要實(shí)現投資主體的多元化，重點(diǎn)還在于是否實(shí)現了混合所有制企業(yè)內部機制的真正轉變，通過(guò)融合民營(yíng)企業(yè)機制靈活、效率高和國有企業(yè)管理規范的優(yōu)勢，完善治理、強化激勵，建立起產(chǎn)權清晰、權責明確、決策民主、管理科學(xué)、富有效率的現代企業(yè)制度，提升企業(yè)運行效率和價(jià)值創(chuàng )造能力。
要構建科學(xué)的公司治理，設置合理的股權結構，既要防止出現一股獨大，也要避免股權過(guò)于分散。合理分配各類(lèi)股東在董事會(huì )的席位，充分保障各類(lèi)股東特別是非公有股東的代表性和發(fā)言權。
堅決推進(jìn)國企高管和職工的身份轉化，推動(dòng)國有企業(yè)去行政化，建立市場(chǎng)化的選人用人用工和分配機制。混合所有制企業(yè)的經(jīng)理人團隊應堅持市場(chǎng)化、社會(huì )化、去行政化、去官本位。混合所有制企業(yè)要實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，通過(guò)市場(chǎng)化方式選聘經(jīng)理人，明確將企業(yè)核心管理層的身份由類(lèi)行政事業(yè)編制完全轉為企業(yè)編制，其任命權真正由組織部門(mén)轉到企業(yè)的董事會(huì )。給予核心管理層陽(yáng)光持股，使他們的切身利益和企業(yè)利益大程度一致化，使其經(jīng)營(yíng)管理潛能得到充分釋放。建立獎懲分明的績(jì)效管理制度和員工激勵機制，調動(dòng)全體員工的積極性。
后，要規范有序推進(jìn)混合所有制改革。混合所有制改革的實(shí)施過(guò)程和操作細則同樣決定著(zhù)改革的成敗。改革必須自上而下進(jìn)行總體規范和設計，并與尊重基層創(chuàng )新經(jīng)驗相結合。
推進(jìn)混合所有制應履行法律法規明確的程序，完善國有資產(chǎn)評估定價(jià)機制，進(jìn)一步優(yōu)化程序，更多通過(guò)公開(kāi)的、全國性資本市場(chǎng)和產(chǎn)權股權交易市場(chǎng)，提高資本市場(chǎng)運行效率，發(fā)現企業(yè)有形與無(wú)形資產(chǎn)價(jià)格，推動(dòng)相關(guān)配套制度建設和監管改革，從制度設計上避免國有資產(chǎn)流失。
提高國企改革配套政策文件整體性協(xié)調性。混合所有制改革要高度重視協(xié)調配套，對相關(guān)配套文件進(jìn)行系統規范梳理，注重配套政策之間銜接和前后出臺政策的連續和銜接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策規定，增強國企改革系列配套文件的整體性、協(xié)調性。賦予地方和企業(yè)更多、更大改革自主權和先行先試的權力，允許地方結合實(shí)際，對系列配套文件進(jìn)行綜合、整合，減少配套文件數量，出臺地方國企改革和混合所有制改革綜合性文件，消除眾多文件之間相互掣肘的問(wèn)題，為國有企業(yè)混合所有制改革構建制度和政策基礎。
出臺針對性的國企混合所有制改革支持政策。針對現有國企改革、混合所有制改革政策文件偏向于宏觀(guān)指導性、原則性的特征，出臺可操作性強的配套政策和具體支持措施，著(zhù)力建立健全激勵性、支持性?xún)?yōu)惠政策。在混合所有制企業(yè)管理層持股、國企員工身份置換補償、國有企業(yè)解決社會(huì )包袱和歷史遺留問(wèn)題、混合所有制改革費用補償等眾多方面出臺針對性?xún)?yōu)惠政策，以充分調動(dòng)國有企業(yè)和社會(huì )資本參與混合所有制改革的積極性、主動(dòng)性。
建立鼓勵改革創(chuàng )新的容錯機制形成改革合力。當前國資國企改革正處于攻堅克難的關(guān)鍵階段，需要進(jìn)一步統一思想認識，凝聚改革共識。要加快建立混改容錯機制，允許犯錯、試錯，對于由于決策、操作失誤而導致的一些問(wèn)題，應有足夠的寬容。對于改革方向正確，沒(méi)有原則性的失誤和錯誤，應當采取包容的態(tài)度，鼓勵大膽改革和創(chuàng )新。當然，對于人為主觀(guān)謀取私利、暗箱操作行為，要依法懲處，決不姑息。
以管資本為主完善國資國企監管體制：
，完善政府的國資監管職能。以管資本為主完善國有資產(chǎn)監管體制，必須正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，堅持市場(chǎng)化改革方向，以提高國有資本的集中度和配置效率為核心，以激發(fā)企業(yè)活力和市場(chǎng)競爭力為著(zhù)力點(diǎn)，加快國有資產(chǎn)監管職能與企業(yè)出資人職能分離，建立“2+X”的國有資本監管體制，加強政府國資部門(mén)和財政部門(mén)的監管職能，建立若干專(zhuān)司國有資本出資人職能的國有資本投資運營(yíng)公司，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權與經(jīng)營(yíng)權相分離。
國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權，負責監督指導國資監管部門(mén)和財政部門(mén)依法履行國有資產(chǎn)監管管理職能，審核國有資本投資運營(yíng)規劃、國有資本投資經(jīng)營(yíng)預算，授權國有資本投資運營(yíng)公司履行出資人代表職責，任免國有資本投資運營(yíng)公司主要負責人，考核國資監管部門(mén)、國有資本投資運營(yíng)公司及其主要負責人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)，定期向全國人大報告國有資本投資運營(yíng)和國有資本經(jīng)營(yíng)預算執行情況。
財政部門(mén)負責國有資本預算政策、預算編制和預算信息的公開(kāi)，優(yōu)化國有資本收益分配和投資結構，并報國務(wù)院和人大審批，指導國有資本投資運營(yíng)公司編制國有資本經(jīng)營(yíng)預算，監督預算實(shí)施，定期對國有資本投資運營(yíng)公司資本預算執行情況進(jìn)行專(zhuān)項審計，定期向國務(wù)院和全國人大報告國有資本經(jīng)營(yíng)預算執行情況，確保國有資本經(jīng)營(yíng)預算公開(kāi)、透明。
國資監管部門(mén)專(zhuān)職履行國有資本監管職能，負責起草與制定國有資產(chǎn)監管相關(guān)法律、法規和制度，并進(jìn)行相應監管，制定國有資本投資運行規劃，明確國有資本投向和投資運營(yíng)目標，報國務(wù)院批準并組織落實(shí)，參與編制國有資本經(jīng)營(yíng)預算，準確界定不同國有企業(yè)功能，指導國有資本投資運營(yíng)公司編制所管?chē)匈Y本投資運營(yíng)規劃，監督投資運營(yíng)公司落實(shí)規劃，定期向國務(wù)院報告國有資本投資運營(yíng)情況，協(xié)助國務(wù)院考核國有資本投資運營(yíng)公司及其主要負責人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)，確保國有資本投資經(jīng)營(yíng)服務(wù)于國家戰略目標。
第二，構建國有資本投資運營(yíng)平臺。通過(guò)設立國有資本投資或運營(yíng)公司，搭建國有資本投資運營(yíng)平臺和經(jīng)營(yíng)管理平臺，確保實(shí)現國有資本服務(wù)于國家戰略的投資運營(yíng)目標。國有資本投資公司、運營(yíng)公司可通過(guò)國有資本布局結構調整、國有企業(yè)整合重組來(lái)組建。代表各級政府履行出資人職責的國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )可對其行使出資人職責的一級集團公司及其二級企業(yè)依據功能類(lèi)別進(jìn)行整合重組，組建若干個(gè)履行管資本職能并專(zhuān)門(mén)從事投資和資本運營(yíng)的投資平臺。
第三，充分保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權。推動(dòng)政府經(jīng)濟社會(huì )管理職能與國有資產(chǎn)監管職能分開(kāi)。以管資本為主完善國有資產(chǎn)管理體制、加強國有資產(chǎn)監管，必須積極轉變政府職能。
推動(dòng)國有資產(chǎn)監管職能與企業(yè)出資人職能分開(kāi)。以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管，就要逐步把國有資產(chǎn)監管職能與國有企業(yè)出資人職能分開(kāi)，國有資產(chǎn)監管機構專(zhuān)注于國有資本經(jīng)營(yíng)戰略制定、國有資本出資人監管和國有資本運營(yíng)績(jì)效考核，確保國有資本投資運營(yíng)服務(wù)于國家戰略目標。而國有企業(yè)出資人職能包括資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者等，則應完全由授權的投資機構、專(zhuān)業(yè)化的資本投資運營(yíng)公司來(lái)承擔。
推動(dòng)企業(yè)出資人職能與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職能分開(kāi)。國有資本投資運營(yíng)公司要準確把握出資人的職能定位，抓住產(chǎn)權，下放事權，依法保障國有資本出資企業(yè)的法人主體地位，尊重企業(yè)自主決策權，遵循企業(yè)發(fā)展規律，以資本管理為紐帶，加強企業(yè)頂層設計，加強重大事項管理，重點(diǎn)管好戰略規劃，優(yōu)化資源配置，完善資本預算和公司治理。要圍繞“資本、資產(chǎn)、資金”三個(gè)重點(diǎn)，加強國有資本出資企業(yè)監管，改善國有資本的分布結構和質(zhì)量效益，實(shí)現國有資本的保值增值。